L'Etat, le marché et la société

Penser l'utilité sociale, c'est porter un autre regard sur l'ensemble de notre société. On oppose généralement, dans l'analyse de nos démocraties de marché, d'un côté, l'Etat et les collectivités locales qui fournissent des biens et services collectifs et, de l'autre, les acteurs privés qui produisent les biens destinés au marché. L'utilité des premiers, financés par des prélèvements obligatoires, est légitimée par le suffrage universel, et celle des seconds par le libre choix des consommateurs.

Mais la séparation entre ces deux processus de légitimation est de moins en moins tranchée. L'action publique, centralisée et décidée d'en haut, se révèle souvent inadaptée à une satisfaction efficace des besoins sociaux. L'amélioration de sa qualité suppose le développement de modes d'évaluation pluralistes, qui associent ceux qui conçoivent et dispensent les biens publics aux différentes catégories d'usagers. Le rôle croissant du tissu associatif comme aiguillon des pouvoirs publics et gestionnaire délégué de ses politiques témoigne des limites du tout-public.

Au fond, toute action publique, même si celui qui l'a décidée a reçu l'onction du suffrage universel, doit se confronter à la parole de la société civile et de ses organisations et démontrer qu'elle est d'utilité sociale. Autrement dit, l'action publique n'est jamais aussi utile socialement que lorsqu'elle accepte d'introduire un peu de marché dans son mode de définition, de fonctionnement et d'évaluation. Si l'on entend par marché un processus décentralisé permettant une meilleure adéquation de l'offre à la demande.

Du côté des organisations produisant des biens et des services marchands, qu'elles soient de type capitaliste ou qu'elles relèvent de l'économie sociale, le problème est différent. La théorie économique standard voit dans le marché l'ultime régulateur de l'activité des entreprises. Mais les marchés concrets fonctionnent toujours dans un cadre institutionnel défini, que ce cadre résulte de réglementations publiques ou de conventions privées. Ainsi, chacun juge légitime que l'exercice de la médecine soit réservé à des professionnels reconnus, et non livré aux bons soins de l'offre et de la demande. De même, la volonté d'assurer le respect de la santé et de la sécurité des salariés, comme des consommateurs, a conduit à multiplier les règles techniques, sanitaires et environnementales auxquelles doivent se plier procédés de fabrication et produits.

La collectivité cherche également, en infléchissant les signaux envoyés par le marché aux acteurs privés, à obtenir certains résultats: on fixe ainsi le prix de l'énergie afin d'en limiter l'usage, tandis qu'on abaisse le niveau des cotisations sociales sur les bas salaires afin d'inciter les entreprises à lutter contre le chômage des moins qualifiés. Enfin, les entreprises, comme collectivités humaines, sont soumises à des règles définies par les partenaires sociaux, règles qui peuvent être explicites (conventions collectives), mais aussi implicites.

L'ensemble des règles qui encadrent le fonctionnement des marchés et des organisations productives sont non seulement une condition de l'efficacité de l'économie, mais elles contribuent également à ce que sa dynamique satisfasse l'intérêt général. L'utilité de l'activité des entreprises est donc définie de manière plurielle, à la fois par le marché, mais aussi par les règles qu'elles sont tenues de respecter, lesquelles incorporent une certaine idée de l'intérêt collectif.

Cette dynamique s'enrichit aujourd'hui de deux façons. D'une part, parce qu'une quantité considérable des biens et des services consommés dans une société hautement développée comme la nôtre est produite par des structures au statut divers et repose bien souvent sur des financements eux-mêmes hybrides. Ainsi, le secteur associatif - qui produit du collectif sur une base autonome, non étatique - joue un rôle essentiel dans des secteurs aussi essentiels que la santé, l'action sociale, la culture, la formation ou le sport. Et ces activités peuvent, selon le cas, être financées par le biais de fonds publics, par la demande solvable du consommateur ou par les deux.

D'autre part, toute entreprise privée, si elle demeure soumise à la contrainte de rentabilité - condition de sa survie -, ne se considère plus seulement comme une structure cherchant à maximiser ses profits tout en respectant - plus ou moins bien - les règles qui lui sont imposées par la collectivité. La visibilité croissante de la grande entreprise dans le paysage social la conduit à modifier son mode de fonctionnement, parce que l'utilité attendue par ses clients et/ou ses actionnaires ne se résume pas au rapport qualité/prix direct de ses produits ou à la rentabilité de son exploitation.

De plus en plus, les consommateurs questionnent les entreprises sur leur responsabilité sociale et environnementale; certains actionnaires éthiques se préoccupent d'investir leur argent dans des entreprises qui peuvent justifier de l'utilité sociale de leur activité. Du coup, la compétitivité d'une entreprise dépend à la fois des qualités intrinsèques de ses produits, mais aussi des conditions sociales et environnementales dans lesquelles ils ont été fabriqués et de l'impact sur le territoire de ses activités. Consommateurs et actionnaires apprennent progressivement à voter avec leur carte de crédit et leur épargne!

S'interroger sur l'utilité sociale d'un bien ou d'un service, qu'il soit offert par un acteur public, une association ou une entreprise privée, revient donc à questionner le processus qui a permis de légitimer sa production. L'utilité sociale de l'action publique ne peut ainsi être développée qu'en donnant place à davantage de délibération collective, davantage d'évaluation pluraliste, de décentralisation et de délégation au profit de structures à l'écoute de la demande sociale. L'utilité sociale de l'entreprise privée ne peut se développer que si elle comprend que la réussite sur le marché passe par la prise en compte d'exigences désormais plurielles, qu'on ne peut appréhender qu'en étant à l'écoute de la société.

Sur ces bases, penser l'utilité sociale contribue au travail incessant que doit faire la collectivité sur elle-même pour donner une consistance plus forte à la promesse démocratique: en démocratisant l'Etat, en démocratisant l'économie, en accordant plus d'autonomie à la société civile et, notamment, à toutes les formes décentralisées de production de richesses et de biens publics.

Mais dès que les modes de légitimation de toute production de richesse, qu'elle soit publique ou marchande, deviennent plus complexes, la question de l'évaluation prend une place centrale. L'Etat se pense toujours légitime par nature; les entreprises privées pensent que la profitabilité suffit à justifier toutes leurs pratiques; et les organisations de l'économie sociale pensent que leur caractère non lucratif suffit à garantir leur vertu. Nous considérons, au contraire, que les processus de légitimation doivent être plus complexes et que la réflexion sur l'évaluation de l'utilité sociale de toute activité mérite d'être développée.

Nous n'avons pas, dans ce hors-série, développé longuement les enjeux liés à l'évaluation de l'action publique, question qui a fait l'objet de nombreux travaux. Nous avons essentiellement concentré notre travail sur l'étude des structures associatives novatrices qui développent des activités associant le marchand et le non-marchand. Ces acteurs revendiquent leur utilité sociale vis-à-vis de financeurs publics ou privés, soucieux d'évaluer les résultats des politiques menées par leurs partenaires. Nous nous sommes également intéressés à des cas d'entreprises qui ont entamé une réflexion sur l'utilité sociale de leur activité, en partenariat avec des structures représentant la société civile ou à l'aide de méthodologies développées par des acteurs extérieurs.

Les acteurs dont nous allons parler dans ce hors-série relèvent majoritairement du tiers secteur d'économie sociale et solidaire, et plus particulièrement du monde associatif. Car c'est au sein de ce secteur que le concept d'utilité sociale est apparu, quest devenu un enjeu important lié à sa reconnaissance et qu'il a fait l'objet de nombreux débats.

L'économie sociale trouve son origine à la fin du XIXe siècle et au début du XXe, dans des initiatives associatives, mais aussi syndicales et mutualistes. Ce terme désigne aujourd'hui un ensemble bien précis d'institutions: les associations, les coopératives et les mutuelles. Le trait commun à ces trois types de structures juridiques étant de fonctionner en vue de la satisfaction de leurs membres, adhérents ou sociétaires, et non en vue de la rentabilisation d'un capital.

L'économie solidaire, de son côté, est née dans les années 70-80, dans un contexte marqué par la crise économique et le chômage, quand le capitalisme ne parvient plus à assurer le plein-emploi, moteur du processus d'intégration sociale des décennies précédentes. On peut regrouper sous ce terme aussi bien l'épargne solidaire que les entreprises d'insertion et le commerce équitable. Il rassemble en effet un ensemble diversifié de pratiques économiques qui ont pour but de renforcer le lien social et d'établir une plus grande équité entre les participants à l'échange. Ces pratiques sont souvent assumées par des structures ayant une forme juridique relevant de l'économie sociale.

C'est ainsi qu'on parle aujourd'hui d'économie sociale et solidaire pour désigner cet ensemble. On utilise aussi le terme de tiers secteur, pour marquer le fait qu'il se situe dans un entre-deux, entre l'économie productive privée et l'économie publique redistributive.

En effet, l'une des principales caractéristiques de l'économie sociale et solidaire est la mixité des ressources financières, privées et publiques, puisque ses structures tirent des revenus à la fois de la vente de leurs services, mais aussi des subventions publiques. Par ailleurs, toutes ces structures ont un caractère participatif, et les relations de pouvoir y sont en principe marquées par la démocratie interne: poids du conseil d'administration élu des bénévoles dans les associations, principe "une personne, une voix" qui régit l'actionnariat salarié dans les coopératives. En outre, leur dimension lucrative est limitée: dans les associations, un surplus peut être dégagé pour autant qu'il n'est pas partagé entre ses membres; dans les coopératives, les bénéfices sont partagés entre les actionnaires, mais une part non négligeable est affectée à la constitution de réserves impartageables.

Enfin, la finalité des activités des structures du tiers secteur est également importante. C'est là que la notion d'utilité sociale intervient. Cette finalité peut être définie à la fois par ce qu'elles font et par leur façon de le faire. C'est pourquoi ces structures pensent souvent qu'elles sont d'utilité sociale par nature, du seul fait de leurs statuts juridiques spécifiques. Mais on peut considérer que cela ne suffit pas à décider de leur utilité sociale et que celle-ci doit aussi être appréciée en considérant la nature des biens ou des services qu'elles dispensent.

Au cours de ces dernières années, le tiers secteur, et surtout, au sein de celui-ci, le monde associatif, s'est développé. Ses frontières avec le secteur privé et le secteur public sont parfois devenues très indistinctes. Ainsi, de 50 000 associations au début du XXe siècle, nous sommes passés à 800 000 au début du XXIe siècle. Mais ce nombre est trompeur. Il mélange aussi bien de petites associations militantes que d'importantes associations de gestion, qui oeuvrent dans le sanitaire et social ou développent des activités dans le domaine de la culture, de la formation, des loisirs, du tourisme, etc. L'essor de l'Etat-providence, l'augmentation du temps libre, le développement des lois sociales en faveur des enfants, des personnes handicapées ou exclues ont en effet créé tout un champ d'intervention pour les associations, lesquelles jouent un rôle à la fois d'inventeur des politiques sociales et d'exécuteur délégué de celles-ci. Du même coup, ce secteur s'est professionnalisé. Ces associations de gestion développent à la fois des activités marchandes, mais aussi des missions de service public pour le compte de l'Etat, de la sécurité sociale ou des collectivités locales, tout en restant dans un cadre non lucratif.

Dans ce contexte, pour mieux définir la place du tiers secteur associatif par rapport à l'Etat et au marché, les pouvoirs publics ont mis en avant la notion d'utilité sociale, qui a alors fait l'objet de multiples tentatives de définition. Cette notion est d'abord apparue dans le cadre du droit fiscal. C'est un arrêt du Conseil d'Etat de 1973 qui a considéré qu'il ne suffisait plus à une association d'être à but non lucratif et d'être gérée de manière désintéressée pour être exonérée des impôts commerciaux payés par les entreprises à but lucratif. Elle devait, en plus, apporter la preuve que son activité apportait à la société une contribution non fournie par le marché.

L'idée d'un label d'utilité sociale a été ensuite évoquée dans les années 80, puis est réapparue au début des années 90. L'objectif était alors d'ouvrir des avantages fiscaux ou sociaux aux associations pouvant s'en targuer, en contrepartie de leur contribution à l'intérêt collectif. Les critères proposés en 1995 par le Conseil national de la vie associative (CNVA) sont au nombre de dix et vont de la primauté du projet sur l'activité, au caractère non lucratif, en passant par l'apport social de l'association et le fonctionnement démocratique. Le monde associatif a pourtant rejeté cette idée de label, du fait de son caractère normatif et potentiellement excluant pour certaines structures.

On retrouve cette notion dans les instructions fiscales de 1998 et 1999, qui précisent les conditions de l'assujettissement des associations aux impôts commerciaux. D'après ces instructions, une association peut être exonérée des impôts commerciaux quand elle se distingue des entreprises du secteur marchand sur quatre points, selon la règle des 4 "p". "P" comme produit d'abord, car pour être d'utilité sociale "l'activité doit satisfaire un besoin qui n'est pas pris en compte par le marché ou qui l'est de façon peu satisfaisante, faute d'être rentable". Par ailleurs, le public visé doit être formé de personnes que le marché délaisse, car leurs revenus sont trop modestes, ou de personnes dont la situation justifie l'octroi d'avantages particuliers, comme les handicapés. Les deux autres "p" se réfèrent, d'une part, au prix, qui doit se distinguer de ceux pratiqués dans le secteur lucratif par les efforts faits pour faciliter l'accès du public, et, d'autre part, à la publicité, dont la pratique doit se limiter à "des opérations de communication".

Depuis 1995, la notion d'utilité sociale est un outil de sélection des structures qui peuvent recourir à des emplois aidés. Elle figure ainsi dans les conventions d'objectifs signées pour la pérennisation des emplois-jeunes, où elle se définit aussi en référence à des besoins non satisfaits, et dans le projet de Civis, autre dispositif d'emplois aidés, qui prévoit la création d'emplois d'utilité sociale dans les associations et les collectivités locales.

Les acteurs associatifs, tout en s'appuyant sur cette définition de l'utilité sociale par les besoins non satisfaits par le secteur privé à but lucratif, la trouvent réductrice. Les associations craignent qu'elle ne cantonne le champ de leurs activités aux seules niches existantes, hors les biens et services offerts par le marché ou par le service public. Ce qu'elles revendiquent, c'est de pouvoir pérenniser leurs activités, même dans les domaines où elles peuvent se trouver en concurrence avec un secteur privé à but lucratif, de plus en plus actif dans le secteur des services. Cela suppose qu'elles puissent bénéficier du soutien de la collectivité, au nom de leur utilité sociale, sans être pour autant accusées de concurrence déloyale. Ce soutien n'étant en effet, à leurs yeux, que la juste contrepartie de la manière spécifique avec laquelle elles remplissent leurs missions, une spécificité qui les distingue des entreprises à but lucratif et du secteur public.

Au total, le monde associatif est opposé à une définition trop normative de l'utilité sociale. Il insiste sur le fait que seule l'organisation de débats participatifs et pluriels permet de définir quelles sont les activités qui peuvent être qualifiées d'utilité sociale.

Sur le terrain, cette procédure partenariale de définition de l'utilité sociale est aujourd'hui développée par les sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC). Créé en 2001, ce nouveau statut a pour objet de fournir un cadre optimal pour des structures produisant des biens et des services d'intérêt collectif qui présentent un caractère d'utilité sociale. La SCIC associe de multiples partenaires dans son sociétariat et est tenue de faire valider son utilité sociale par l'Etat . "La SCIC, peut-on lire dans les textes de l'Agence de valorisation des initiatives socio-économique (Avise), est la première coopérative à être, par définition, tournée vers l'extérieur et pas seulement au service de ses membres. Elle permet de recourir au terme d'utilité sociale hors du secteur associatif."

Pour autant, le statut ne fixe pas non plus la définition de l'utilité sociale. "L'agrément SCIC n'est certainement pas un label d'utilité sociale, car les créateurs de ce statut ne souhaitaient pas enfermer ce terme dans un cadre normatif, sachant qu'il s'agit d'une notion marquée dans le temps et dans le territoire", explique l'Avise.

La notion de responsabilité sociale et environnementale des entreprises s'est développée ces dernières années, dans un contexte de mondialisation et de déréglementation de l'activité économique, sous l'effet de différents mouvements cherchant à influencer le comportement des entreprises du secteur concurrentiel. Certes, la liberté syndicale et les droits sociaux sont reconnus légalement dans les pays de l'OCDE, mais avec le développement de la sous-traitance internationale, la question sociale ne se pose plus dans un cadre national, mais désormais mondial. Or, dans de nombreux Etats, les conventions de l'Organisation internationale du travail (OIT), qui garantissent des droits fondamentaux en interdisant le travail forcé, le travail des enfants, la discrimination et en reconnaissant la liberté syndicale, ne sont pas respectées.

Même là où les droits syndicaux sont garantis, de nouvelles préoccupations environnementales sont apparues. Elles interpellent les entreprises sur les effets externes négatifs de leurs activités, effets plus souvent dénoncés par les organisations non gouvernementales (ONG) que par les organisations syndicales, qui tendent à privilégier la défense de l'emploi. Parallèlement, l'exposition médiatique croissante des grandes entreprises, du fait de la concentration, les conduit à se montrer plus soucieuses de leur image. Dù la montée des discours sur l'éthique des affaires et l'entreprise citoyenne. Dans un contexte où, du fait même de la mondialisation, l'Etat semble en recul, les entreprises se trouvent bien souvent en première ligne, face aux revendications citoyennes. Toutes ces raisons concourent à inciter les entreprises à accorder une attention accrue aux critiques dont elles sont l'objet, que celles-ci émanent de mouvements de consommateurs ou d'épargnants soucieux d'influencer leur mode de gestion ou leurs choix productifs.

Le développement des fonds éthiques joue un rôle croissant dans cette évolution. Important aux Etats-Unis, où il rassemble 2 000 milliards de dollars, soit 13% des actifs, l'investissement socialement responsable est plus récent et encore timide en France, où il ne représente que 0,8 milliard d'euros. Les fonds éthiques investissent dans les entreprises en fonction de critères sociaux ou environnementaux, en plus des critères financiers de rentabilité. Pour cela, ils s'appuient sur des agences de notation comme Vigeo, créée par Nicole Notat, ancienne secrétaire générale de la CFDT, et qui a absorbé l'Arese, première agence de notation éthique française. Elle avait été créée en 1997, notamment par la Caisse des dépôts et consignations et la Caisse d'épargne du Nord.

La communication des entreprises en matière sociale et environnementale est en outre encouragée par les pouvoirs publics. En France, depuis février 2002, la loi sur les Nouvelles régulations économiques prévoit l'obligation pour les entreprises cotées en Bourse d'intégrer un volet social et environnemental dans leur rapport annuel (4). Dans ce contexte, certaines multinationales ont pris, depuis le milieu des années 90, trois types d'engagements: des chartes fournisseur (document contractuel qu'elles font signer à leurs fournisseurs et dont le non-respect peut entraîner la rupture des relations commerciales), des codes de conduite (qui constituent un engagement sur un certain nombre de principes éthiques), un rapport environnement ou développement durable. Ces codes de conduite, de même que l'essor d'activités de mécénat, sont également le moyen pour les entreprises de mobiliser leurs salariés et de les fidéliser.

Partant de là, certaines ONG tissent de nouveaux partenariats avec les entreprises pour assurer le contrôle des audits. Elles passent ainsi d'un rôle de dénonciation à un rôle de coopération, qui n'est pas sans ambiguïtés, puisque, du coup, elles sous-traitent leurs services dans des partenariats financiers. Elles valorisent ainsi leur capacité d'expertise, intervenant dans les domaines qu'elles connaissent bien - par exemple, le Fonds mondial pour la nature (WWF) pour ce qui est de l'environnement, et la Fédération internationale des droits de l'homme (FIDH) sur le respect des droits de l'homme au travail -, comme nous le verrons plus loin. Par ailleurs, d'autres associations continuent parallèlement à assumer un rôle de dénonciation - on oppose souvent la méthode Greenpeace, plus contestataire, à la méthode WWF, plus réformiste.

Comme le montre une étude réalisée par Novethic (5), les méthodes des ONG sont différentes des auditeurs privés: alors que ces derniers vérifient essentiellement que les conditions de travail sont conformes aux lois locales et, dans le meilleur des cas, aux normes édictées par le Bureau international du travail (BIT), les ONG privilégient l'éducation et l'information des ouvriers, et tentent de favoriser leur capacité de mobilisation.

A travers ces audits, une réflexion est menée pour définir des critères de développement durable, fondés sur des indicateurs sociaux et environnementaux. Les entreprises n'utilisent pas le terme d'utilité sociale pour parler de cette évolution. La notion de responsabilité sociale des entreprises n'a ni les mêmes origines ni les mêmes finalités. Néanmoins, elle se traduit par le développement d'un processus de discussion pluraliste autour de leurs pratiques qui a de nombreux points communs avec celui qui permet d'évaluer l'utilité sociale des pratiques du tiers secteur.

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 Notes

(1) Elles se retrouvent dans un vaste secteur rassemblant les "institutions sans but lucratif au service des ménages" (ISBLSM), qui regroupe les partis politiques, les syndicats, les associations cultuelles, les fondations et une partie des associations relevant de la loi de 1901. En sont exclues les structures directement financées par les administrations publiques, comme certaines associations culturelles ou certains établissements sociaux.

(2) "Les associations régies par la loi de 1901", Les actualités du CNIS n° 29, décembre 1998.

(3) Les associations et la loi de 1901, cent ans après, éd. La Documentation française, 2000.

(4) Pour un tour d'Europe de ces dispositions, voir: "Quand la loi vient au secours de la vertu", Alternatives Economiques n° 214, mai 2003.

(5) "Relations ONG-entreprises, le développement durable à l'origine d'un nouveau dialogue", www.novethic.fr.

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