Le RSA, diable ou bon Dieu ?

Les critiques tombent dru sur le revenu de solidarité active (RSA) comme la mitraille à Gravelotte [1]. Parfois méritées, parfois moins, tantôt convaincantes, tantôt excessives. Nous allons les regrouper sous quatre chefs : le montant du RSA, ses effets sur le marché du travail, ses modalités d'accompagnement, sa philosophie implicite ou explicite.

1. Le RSA : misérable ou progressiste ?

C'est l'économiste Pierre Concialdi qui, l'un des premiers, a ouvert le feu (voir www.cidrolin.com/article-22538660.html) : le RSA sera un « moins », pas un « plus », car la grande majorité des allocataires qui reviendront en emploi percevront moins qu'ils n'auraient perçu dans la situation précédente, avec le RMI et son intéressement. Le problème est que l'auteur se limitait à la première année de retour en emploi (au-delà, l'intéressement disparaît), qu'il omettait le cumul intégral du RSA « de base » [2] avec le revenu d'activité durant les trois premiers mois de la reprise d'emploi.

Dans un travail plus élaboré, sur « Les effets du RSA sur les gains du retour à l'emploi », Denis Anne et Yannick L'Horty prennent en compte les « droits connexes » locaux en vigueur dans treize villes françaises et concluent que, alors qu'avec le RMI « un mi-temps au Smic fait perdre des revenus relativement à l'assistance », avec le RSA ce ne sera plus le cas dans la plupart des configurations familiales (les exceptions étant celles des familles nombreuses avec un seul apporteur de revenu).

Il est vrai qu'ils ne prennent pas en compte l'intéressement, ce que leur reproche Jean Gadrey sur son blog, dans un article intitulé « RSA étriqué, analyse économique tronquée ». Si l'on prend en compte en outre les coûts du retour à l'emploi comme la garde d'enfants ou les coûts de déplacement, explique-t-il, le RSA, calibré trop juste, ne permet pas de les compenser, pas plus qu'il ne permettra de franchir le seuil de pauvreté pour les ex-RMIstes revenus à l'emploi. Bref, le RSA est un trompe-l'œil qui ne changera pas grand-chose au drame que vivent tous ceux qui sont exclus de l'emploi ou contraints de se rabattre sur des emplois paupérisants.

En réalité, cet échange assez vif entre des économistes de qualité témoigne d'un malentendu plus que d'un désaccord. Denis Anne et Yannick L'Horty ont indubitablement raison : le RSA améliore la situation pour ceux qui reviennent en emploi, et il marque donc un pas en avant de ce point de vue par rapport au RMI. Et Jean Gadrey a également raison de souligner que ce pas en avant ne sera pas une sortie de la pauvreté pour autant, surtout si l'on prend en compte les coûts du retour en emploi. Ces deux constats ne sont pas contradictoires, mais les premiers mettent en avant l'écart avec la situation actuelle, notant une amélioration, le second l'écart avec le souhaitable, pointant une insuffisance.

Plus discutable est la position de Jacques Rigaudiat qui, dans le numéro de janvier d'Esprit [3] - et d'une façon à la fois plus ramassée et moins centrée sur les gains ou les pertes au sens financier dans le numéro de mars de Droit social -, conteste toute amélioration : « L'exonération de taxe d'habitation dont bénéficient les allocataires du RMI est supprimée, tout comme celle de redevance TV ; quant à la prime pour l'emploi, elle est, habilement, considérée comme un acompte de RSA, dont, par ailleurs, une part est assujettie au remboursement de la dette sociale. De même est supprimée l'obligation faite aux établissements d'accueil de jeunes enfants de recevoir ceux à la charge de bénéficiaires de minima sociaux reprenant un emploi ; désormais ″toute personne engagée dans un parcours d'insertion […] pourra solliciter, sous condition de ressources, cette possibilité″. ″Solliciter″, le mot est bien choisi », commente Jacques Rigaudiat.

Cette critique est largement injustifiée, puisque l'ensemble de ces « droits connexes » est désormais soumis à condition de ressources plutôt qu'à condition de statut, de sorte que, en perdant ce dernier, une personne ne soit pas amenée à perdre les droits qui lui étaient attachés, dès lors que ses ressources n'ont pas substantiellement changé. Ce qui est plutôt une amélioration (en faveur de tous ceux qui sortent d'un minimum social sans réelle amélioration de revenus, ainsi qu'en faveur de ceux qui ne sont jamais passés par le RMI, comme ce sera le cas de la majorité des allocataires du RSA) est présenté ici comme une dégradation.

Quant à l'allusion à la prime pour l'emploi (PPE), elle ne vaut que pour ceux qui pouvaient en disposer, c'est-à-dire qui, sur l'année, gagnaient plus de 0,3 fois le Smic à temps plein. Or les statistiques de l'Insee nous apprennent que, en 2006, environ 15 % des salariés (majoritairement des femmes) ont gagné dans l'année moins de 3 500 euros, seuil en dessous duquel aucune PPE n'est versée. La plupart de ces 3 millions de salariés émargeront au RSA et, de ce fait, gagneront davantage que ce n'était le cas auparavant, puisqu'ils toucheront un complément de revenu qu'ils ne percevaient pas jusqu'alors.

Jacques Rigaudiat, derrière l'apparence d'un raisonnement sans faille, réussit le tour de force de transformer ce qui est, somme toute, une avancée sociale en régression. L'ancien conseiller social de Michel Rocard et artisan de l'ombre du RMI a manifestement du mal à accepter que son bébé soit transformé, qui plus est sous le parrainage d'un Président et d'un Premier ministre connus pour leurs tentations libérales. Heureusement, certaines de ses critiques, on va le voir, se révèlent un peu plus pertinentes.

Dans un registre assez différent, Pierre Cahuc et André Zylberberg, deux économistes du travail qui croient beaucoup à la toute puissance de la rationalité et du calcul économiques dans les décisions de chacun, ont publié Les réformes ratées du Président Sarkozy (éd. Flammarion, février 2009). Ils critiquent également la ladrerie du RSA, la comparant à la générosité américaine : « La grande faiblesse du RSA est qu'il taxe chaque euro gagné à 38 %. Un taux presque aussi élevé que le taux marginal de la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu, qui est de 40 % depuis 2006. (…) Les crédits d'impôts existant aux Etats-Unis et au Royaume-Uni augmentent les revenus d'activité pour des montants qui peuvent atteindre 40 % de ces revenus alors que le RSA les diminue dans la proportion de 38 %. »

On découvre ainsi, avec surprise sans doute, que le système social américain serait bien supérieur au système social français en ce qui concerne le soutien des bas revenus d'activité. Mais nos deux économistes oublient une chose : c'est qu'en France, le RSA existe même lorsque les gens n'ont pas d'emploi : alors, forcément, il faut bien que son montant diminue lorsque les revenus d'activité apparaissent puis se développent. Sinon, s'il augmentait avec les autres revenus, M. Pinault ou Mme Bettancourt disposeraient d'un RSA plus élevé que tout le monde. Tandis qu'aux Etats-Unis, rien n'est versé à ceux qui ne travaillent pas et donc, fatalement, on peut alors ajouter un complément au revenu professionnel… à condition que ce dernier existe. Nos deux économistes seraient bien inspirés de copier deux cents fois : « Il vaut mieux donner à ceux qui n'ont rien et retirer à ceux qui ont, qu'ajouter à ceux qui ont en ne donnant rien à ceux qui n'ont rien. »

Pour conclure sur ce point, il y aurait mauvaise foi à contester que les travailleurs pauvres vont voir leur situation financière s'améliorer, qu'ils soient déjà en emploi ou lorsqu'ils sortiront du RSA de base au regard de ce qu'aurait été leur situation en sortant du RMI. Il aurait été étonnant qu'en mettant 1,5 milliard d'euros sur la table, cela ne soit pas le cas. Cet effort est-il suffisant ? A l'évidence non. Le signataire de ces lignes s'est fait vertement rabrouer par le haut-commissaire aux solidarités actives dans les colonnes du Nouvel Obs lorsqu'il a eu l'audace de prétendre que, en moyenne, chacun des 2,5 millions de bénéficiaires du RSA en emploi percevra 50 euros. C'est pourtant l'évidence arithmétique (1,5 milliard divisé par 2,5 millions de bénéficiaires donne 600 euros, soit 50 euros par mois). Les simulations du Haut-commissariat montrent que, dans la plupart des cas, on sera entre 100 et 150 euros, m'expliqua-t-il. Sauf que ces simulations ne prennent pas en compte les « moins » de l'opération : la suppression de la PPE pour bon nombre de ceux qui la touchaient, la suppression de l'intéressement, la mise sous condition de ressources des aides connexes… Ces « moins » existent. Ils ne compensent pas les « plus », et c'est heureux. Mais on ne peut pas ne pas en tenir compte dans le bilan de l'opération, comme semble le postuler le haut-commissaire, au tropisme aussi excessivement positif que ceux de Pierre Concialdi ou de Jacques Rigaudiat sont excessivement négatifs.

2. Les effets sur le marché du travail

Dans ce domaine, c'est du sociologue Serge Paugam que proviennent les flèches les plus sévères. Dans un livre qui est un dialogue croisé avec Nicolas Duvoux (La régulation des pauvres, coll. Quadrige, éd. PUF, novembre 2008), il écrit (pp. 21-22) : « Même si l'on proclame en France qu'il est dans les devoirs de la nation de venir en aide aux pauvres, il est frappant que l'on ferme les yeux sur certaines formes de pauvreté directement liées au fonctionnement du marché du travail. Le sociologue américain Herbert J. Gans avait clairement souligné dans un article célèbre sur les fonctions positives de la pauvreté (« The Positive Functions of Poverty », The American Journal of Sociology, vol. 78, n° 2, sept. 1972, pp. 275-289) que pour effectuer ce que l'on appelle ″le sale boulot″, il faut qu'il subsiste sur le marché du travail une frange de travailleurs n'ayant pas d'autres solutions que d'accepter les tâches dégradantes et faiblement rémunérées. (…) Si la sortie du chômage reste un sujet de préoccupation pour les acteurs qui interviennent dans le champ de l'insertion et un impératif pour les gouvernements successifs, c'est souvent en faisant l'impasse sur les emplois dégradants ou peu attractifs ». Il voit dans le RSA « une formule d'infériorisation d'une partie de la main-d'œuvre », « une façon de les obliger à entrer non pas dans le salariat, mais dans ce que l'on appelle aujourd'hui de plus en plus le ″précariat″ ». Et il ajoute (p. 101) : « Il existait avant le RSA des travailleurs pauvres obligés de recourir ponctuellement - ou parfois même, de façon régulière - à des aides de l'assistance, mais désormais ce statut intermédiaire n'aura plus ce caractère d'exception. (…) Ce brouillage entre le travail et l'assistance participe de ce processus de recomposition des statuts sociaux disqualifiés au bas de la hiérarchie sociale. »

Jacques Rigaudiat va plus loin : « Le RSA est une subvention pérenne aux très bas salaires, une incitation au temps très partiel contraint, de fait massivement réservé aux femmes. » Il estime que le RSA s'inscrit dans une problématique où tout emploi, même dégradé, doit être préféré au chômage, voire imposé au chômeur réticent, sous peine de sanctions. Or, avance-t-il, c'est justement contre cette problématique que Lord Beveridge, l'inventeur (britannique) de la Sécurité sociale moderne, avait imaginé l'allocation chômage : « Mieux vaut être chômeur que travailleur pauvre ; le travail doit payer, et son exercice doit permettre par lui-même d'assurer l'autonomie des personnes, tel est le paradigme beveridgien. Il va très précisément à l'inverse de celui qui est à l'origine du RSA. »

Jacques Delors et Michel Dollé (Investir dans le social, éd. Odile Jacob, avril 2009) adoptent un point de vue nettement moins critique. Certes, le risque existe que le RSA soit « l'occasion de multiplier les emplois très courts [temps partiels réduits ou emplois très temporaires] devenus plus acceptables », mais « s'il faut éviter le développement de l'emploi en miettes, ce n'est pas à l'intérieur même du dispositif du RSA que la solution doit être cherchée ». Car ce travail en miettes est déjà une réalité massive : sous prétexte que l'emploi de qualité n'est pas au rendez-vous, faudrait-il condamner tous ceux qui y recourent faute de mieux à vivre toujours aussi mal ? Faudrait-il punir les travailleurs pauvres pour n'avoir réussi à trouver que des emplois paupérisants ? Ce serait persévérer dans l'injustice alors que le RSA offre une occasion de la réduire.

Mais le risque que cela encourage la multiplication de ces bad jobs « renforce la nécessité de pousser en avant tous les dispositifs qui peuvent rassembler l'emploi en miettes pour construire des emplois conséquents. L'Etat, la société ne doivent pas considérer comme acceptable le fait que certains ne puissent accéder qu'à des tâches occasionnelles » (pp.118-119). Bref, à la condamnation, nos deux auteurs préfèrent le réformisme social, mais à condition qu'il soit accompagné de mesures précises pour que le marché du travail soit en quelque sorte moralisé : par exemple, en pénalisant les recours injustifiés ou excessifs aux contrats à durée déterminée, ou en réservant le bénéfice des aides fiscales aux services à la personne passant par des organismes prestataires ou mandataires, dont le cahier des charges serait alors de veiller à la qualité des emplois qu'ils pourvoiraient.

De fait, la dénonciation d'un Serge Paugam ou la critique radicale d'un Jacques Rigaudiat posent problème. Quand le mal est là, faut-il se contenter de le dénoncer en espérant que l'on parviendra un jour à l'extirper ? Ou faut-il atténuer les douleurs de ceux qui souffrent ? Cette deuxième voie, cependant, n'a de sens que si, en même temps, on fait tout pour empêcher l'extension du mal. Or, justement, rien ne semble vraiment engagé dans cette voie. Dans les services à la personne, les pouvoirs publics ont augmenté la subvention fiscale, facilité le recours au Cesu et incité les entreprises à « préfinancer » ce dernier au moyen d'exonérations de cotisations sociales, mais sans qu'aucune mesure ne soit prise pour inciter à l'amélioration des emplois. Serge Paugam n'a pas tort de rappeler que, dans le rapport de la Commission Hirsch (qui est à l'origine du RSA), de telles mesures étaient pourtant proposées.

3. L'accompagnement

C'est, on le sait, un dispositif clef dans la loi. Et à juste titre : pour des personnes en difficulté, l'accompagnement (surtout professionnel) est essentiel pour éviter les faux pas, les découragements, les erreurs d'aiguillage. Il était donc important, et bienvenu, que cela soit reconnu et officialisé. Et que, en outre, disparaisse l'une des injustices majeures dont étaient victimes les personnes relevant du RMI : n'étant pas indemnisées par l'assurance chômage, elles étaient considérées de facto comme des personnes de seconde zone dans les dispositifs de retour à l'emploi. Comme ces derniers sont assez largement financés par les ex-Assedic, celles-ci « mettaient le paquet » sur les assurés les plus coûteux pour elles, ou les plus proches de l'emploi, de sorte que des économies d'indemnisation puissent être obtenues. Tandis que, au contraire, les RMIstes, considérés comme les éloignés de l'emploi, faisaient l'objet au mieux de commisération, au pire d'omission. De ce point de vue, incontestablement, le RSA met fin à une forme masquée de discrimination négative, notamment en affectant à chacun des allocataires un référent, et en imposant un accompagnement professionnel pour tous ceux qui sont en recherche d'emploi, ce que notent Jacques Delors et Michel Dollé.

Mais cette approbation s'accompagne, chez eux comme chez d'autres, d'une inquiétude profonde. Au-delà des mots, nos deux auteurs soulignent que les « dispositions ne modifient guère les dispositifs prévus antérieurement… et qui ont rarement été mis en œuvre, la majorité des départements ayant très vite levé les bras au profit d'activités plus payantes électoralement… ou moins coûteuses ». Jacques Rigaudiat met aussi le doigt sur l'une des faiblesses majeures du dispositif, lorsqu'il souligne qu'« on ne voit pas comment ils [les départements] pourraient, demain, se doter des moyens très massivement plus importants que ceux dont ils disposent aujourd'hui qui seraient indispensables pour un accompagnement systématique et ″sur mesure″, alors même qu'ils n'ont pas pu le faire en vingt ans de RMI ». Et il ajoute : « Comment qualifier l'aberration qui fait que la mise en place du RSA ne s'accompagne d'aucun moyen supplémentaire pour l'insertion ? (…) Bien plutôt l'Etat en a profité pour se désengager totalement. Le choix fait est décidément bien celui de la ″main invisible″ - celle qui fonctionne à la carotte de l'allocation et au bâton de la menace de sa suspension -, non celui de l'écoute, du conseil et de l'accompagnement dans un projet. »

Même son de cloche chez Pierre Cahuc et André Zylberberg : « Vouloir insérer dans l'emploi des publics en grande difficulté prend beaucoup de temps et coûte cher. (…) Pour être efficace, l'accompagnement requiert des personnels qualifiés, motivés, et ayant du temps pour suivre chaque allocataire de façon personnalisée. La faiblesse de l'encadrement des allocataires du RMI prouve que la plupart des départements ne consacrent pas assez de ressources à l'accompagnement pour espérer des résultats significatifs. Pourquoi en irait-il différemment avec le RSA ? »

On ne saurait mieux dire, hélas.

4. La philosophie du RSA

On connaît le fameux préambule de la Constitution de 1946, repris dans celui de la Constitution de 1959 : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. »

Pour Jacques Rigaudiat, cet équilibre constitutionnel entre droits et devoirs implique une qualité minimale de l'emploi : la protection sociale sert aussi à protéger du mauvais emploi, nous rappelait-il (voir plus haut) en évoquant Beveridge. Or, le RSA modifie du tout au tout cette problématique. De la protection sociale, du « filet de sécurité », on passe à la chasse au mauvais pauvre, soupçonné, comme au XIX^e siècle, de fainéanter sur le dos de la collectivité. On en revient à Thiers et à sa fameuse expression : « Nul ne doit faire peser sur la société le fardeau de sa paresse ou de son imprévoyance. » Par une sorte de renversement de situation, la victime du manque d'emplois est soupçonnée d'être en réalité coupable d'un manque de motivation.

Exagération ? Pas du tout, soutient-il, il suffit de regarder les textes. L'article qui ouvrait la loi sur le RMI et explicitait le fondement de cette prestation (« Toute personne qui en raison de son âge, de son état physique et mental, de la situation de l'économie et de l'emploi se trouve dans l'impossibilité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ») et qui constituait l'art. L. 115-1 du Code de l'action sociale et des familles a été abrogé. A sa place, on trouve un article qui ouvrait la loi de « lutte contre les exclusions » (et qui constituait l'art. L. 115-2 du Code de l'action sociale et des familles ») : « La lutte contre la pauvreté et les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains. »

Soulignant qu'« un impératif catégorique remplace un droit », il commente ainsi cette substitution [4] : « S'il est question de droits et de devoirs dans l'intitulé de la section [3 de la loi RSA], il suffit de lire ses dispositions pour constater que le contenu du texte s'avère d'une tout autre nature : ″le bénéficiaire du revenu de solidarité active est tenu…″, ″respect des obligations…″, ″obligations auxquelles est tenu″. Il ne s'agit donc plus comme avec le RMI d'équilibre entre des droits et devoirs réciproques. Il s'agit bien d'obligations auxquelles les pauvres sont soumis, dès lors du moins qu'ils prétendent bénéficier du RSA. » Dès lors, ajoute-t-il, « le RSA n'est pas un droit mais une libéralité, comme telle elle peut, à chaque instant, être reprise, alors même qu'elle avait été accordée. (…) Pour être allocataire, il ne suffit donc pas d'être pauvre, encore faut-il soit être un salarié pauvre, soit un pauvre qui se plie à la discipline exigée ».

On peut toutefois se demander si Jacques Rigaudiat ne pousse pas le bouchon trop loin en ce qui concerne les sanctions et donc l'esprit de la loi. Certes, l'article L. 262-37 énumère bien les cas où le RSA peut être suspendu par le président du conseil général, et notamment « lorsque, sans motif légitime, les dispositions du projet personnalisé d'accès à l'emploi ou les stipulations de l'un des contrats mentionnés aux articles L. 262-35 et L. 262-36 ne sont pas respectées par le bénéficiaire (…) ou lorsque le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par le présent chapitre ». Mais il s'agit alors de suspension (donc provisoire), pas de suppression, et la décision ne peut être prise « sans que le bénéficiaire, assisté à sa demande par une personne de son choix, ait été mis en mesure de faire connaître ses observations aux équipes pluridisciplinaires ». En outre, l'article L. 262-53, qui traite des cas « de fausse déclaration, d'omission délibérée de déclaration ou de travail dissimulé » précise que la suppression ne peut concerner les « sommes correspondant à la différence entre le montant forfaitaire applicable mentionné au 2° de l'article L. 262-2 et les ressources du foyer définies à l'article L. 262-3 », manière contournée de désigner le « RSA de base », celui versé à des personnes sans aucune autre ressource [5]. Puisque la fraude ne supprime pas le droit de base, on peut penser que la sanction pour mauvaise volonté peut difficilement faire pire. Enfin, il ne faut pas oublier que la majorité des allocataires du RSA seront des personnes déjà en emploi, qui ne sont soumises à aucune obligation (sauf si leurs ressources professionnelles sont particulièrement faibles) et non des personnes en recherche d'emploi.

Si critique il peut y avoir à l'égard d'un déséquilibre entre droits et devoirs, elle concerne plutôt le fait, comme le soulignent Jacques Delors et Michel Dollé, qu'aucune sanction n'est prévue à l'égard du président du conseil général en cas de manquement à son obligation d'insertion des personnes en difficulté, ou à l'égard du service public de l'emploi si les moyens nécessaires pour revenir à l'emploi comme prévu dans le projet personnalisé d'accès à l'emploi ne sont pas mis en œuvre. En revanche, la loi écarte soigneusement - et c'est heureux - le terme de « contrepartie » qu'avait un temps suggéré le président de la République avant son élection : énoncer des droits et devoirs réciproques, comme c'est la règle dans toute société, est une chose bien différente de celle qui consisterait à contraindre la personne aidée à devoir rembourser sa dette à la société, comme l'impliquerait le terme de « contrepartie ».

Quant à la problématique générale, celle qui pousse au retour à l'emploi plutôt qu'à l'aide sociale, elle est difficilement critiquable : mieux vaut l'emploi que l'assistance. Parce que l'emploi n'apporte pas seulement un revenu, mais aussi de l'autonomie, des droits sociaux, la possibilité d'acquérir des savoir-faire et donc une dynamique potentiellement positive dans un monde qui ne cesse de changer. Sans compter qu'il permet de sortir de l'isolement, de regagner de l'estime de soi, de s'inscrire dans un réseau relationnel… Bref, l'emploi a des vertus que ne possède pas l'aide sociale. Cette dernière est un palliatif, l'emploi est plus qu'un remède : c'est une des dimensions de la citoyenneté. A condition évidemment qu'il s'agisse d'un emploi digne, ou convenable. C'est sur ce point, on l'a vu, que la critique du RSA peut légitimement porter, mais pas sur le principe du retour à l'emploi lui-même.

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 Notes

• (1) Bataille de la guerre de 1870, très meurtrière de part et d'autre: côté français «les Chassepot firent merveille», mais côté prussien, les canons Krupp décidèrent du sort de la bataille.
• (2) Dans ce texte, le «RSA de base» désigne celui qui sera versé à une personne n'ayant pas d'autre revenu (équivalent de l'ex-RMI).
• (3) « Le revenu social d'activité : une réforme en faux-semblants ». En réalité, RSA signifie « revenu de solidarité active », et non « revenu social d'activité », comme il le qualifie tout au long de cet article. Dans Droit social, heureusement, il a repris la bonne appellation.
• (4) « RSA: en avant vers le passé », Droit social, mars 2009, p. 316
• (5) Voir « Décryptage de la loi du 1^erdécembre 2008: les mesures relatives au RSA ».

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