Reconsidérer la richesse

Mais cet outil a été conçu en pleine pénurie d'après-guerre, à un moment où il était, comme au XIXe siècle, prioritaire de répondre aux besoins fondamentaux par un développement industriel essentiellement quantitatif. Le PIB reste donc marqué par ce contexte productiviste, où la croissance matérielle apparaît comme un objectif prioritaire pour notre société.

Aussi, depuis quelques années, la notion de PIB fait l'objet de nombreuses critiques. Elle est jugée plus adaptée à la société industrielle d'après-guerre qu'à la société de services et d'information d'aujourd'hui. Le poids grandissant des services rend désormais plus complexe la mesure de la richesse nationale. Des caractéristiques aussi importantes que l'accès aux services, leur qualité ou leur utilité sociale ne sont pas prises en compte, rappelle Jean Gadrey (5). En outre, ne considérant que les activités qui peuvent être évaluées en termes monétaires, il ne comptabilise pas non plus le bénévolat associatif, dont le poids ne cesse d'augmenter.

Par ailleurs, il n'est pas adapté à une société qui se préoccupe des enjeux écologiques, car il ignore les impacts négatifs de la croissance. Et, comme l'explique Patrick Viveret dans son rapport "Reconsidérer la richesse", certains dégâts engendrés par la croissance ne sont pas défalqués du PIB. Le "paradoxe de l'Erika" résume ainsi les limites de cet outil: le naufrage du pétrolier en 1999 a en effet "produit" de la richesse en entraînant un flux d'activités monétaires (pompage, dépollution, assurances, remplacement du navire, etc.), alors que le travail des bénévoles participant au nettoyage des plages n'était pas comptabilisé comme une richesse. Certes, ces dégâts ont, à terme, une influence négative sur la croissance. Ainsi, la perte de production en matière de tourisme ou de conchyliculture entraîne une baisse de l'activité. De même, si les pollutions, à travers leurs conséquences sur la santé, contribuent à augmenter le PIB par la croissance de l'activité des services de santé, on peut penser qu'elles diminuent la population active disponible, ce qui fait baisser d'autant le potentiel de croissance… Il n'en demeure pas moins que les dégâts sociaux et environnementaux ne sont pas pris en compte en tant que tel.

Du coup, on assiste, depuis le milieu des années 90, à une floraison d'initiatives qui visent à évaluer non seulement la croissance quantitative, mais aussi le progrès qualitatif, sur la base d'indicateurs synthétiques alternatifs (6). La plupart d'entre eux intègrent à la fois des indices marchands de production et de consommation, et des critères qui tiennent mieux compte des exigences sociales et environnementales.

Le plus connu est l'indice de développement humain (IDH) mis au point par le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud). Il établit une pondération entre le PIB par habitant, l'espérance de vie à la naissance et le niveau d'instruction (alphabétisation des adultes et taux de scolarisation).

L'indice de bien-être économique, des chercheurs canadiens Lars Osberg et Andrew Sharpe, fait, de son côté, la moyenne de quatre indicateurs, eux-mêmes synthétiques, portant sur les flux de consommation, les stocks de richesse (économique, humaine et environnementale), la pauvreté et les inégalités, les risques sociaux (chômage, maladie, vieillesse, etc.).

Il existe aussi de multiples indices de développement durable, dont le Genuine Progress Indicator (GPI), ou indicateur de progrès véritable, qui corrigent les mesures traditionnelles de la production ou de la consommation nationale d'une année. Ils leur ajoutent une évaluation de la valeur monétaire de l'activité bénévole au cours de cette année ou leur retranchent des estimations des richesses perdues, naturelles (destruction de la couche d'ozone) ou sociales (coût social du chômage). En appliquant le GPI aux Etats-Unis sur la période allant de 1950 à 1998, on voit que la richesse économique brute par personne a presque triplé en cinquante ans, alors que la richesse économique, sociale et écologique nette par personne a fort peu progressé, et a même régressé depuis 1980.

L'indice de santé sociale, des chercheurs américains du Fordham Institute, et le BIP 40 - forgé en France par des chercheurs et des militants regroupés au sein du Réseau d'alerte contre les inégalités - font la moyenne de seize indices, purement sociaux, dont la santé, l'éducation, le chômage, la pauvreté et les inégalités. Comme le rappelle Jean Gadrey, la publication, en 1996, dans le magazine américain Challenge, d'un graphique saisissant a rendu célèbre l'indice de santé sociale (voir graphique ci dessous). Sa courbe, comparée à celle du PIB américain depuis 1959, montre un décrochage spectaculaire à partir de 1973: le PIB reste stable, alors que l'indice de santé sociale chute. Il en va de même avec le BIP 40.

Le PIB est-il pour autant à rejeter? Pas plus, finalement, que les indices alternatifs, qui intègrent des données très disparates et évaluent des activités souvent immatérielles et des données qualitatives qu'il n'est guère facile de quantifier et d'agréger. En fait, l'apport de tous ces indices est d'illustrer l'impossibilité de mesurer le développement d'un pays ou le progrès d'une société par un indicateur unique. Tous pondèrent les indices exclusivement économiques. Ils permettent de justifier et de donner d'autres priorités à l'action publique, en matière sociale et environnementale notamment, et de réévaluer la place du secteur non lucratif, en général sous-estimé. Ils jouent finalement un rôle proche de celui joué au niveau microéconomique par les critères de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises ou les méthodologies d'évaluation mises en oeuvre par le secteur associatif pour justifier de son utilité sociale.

S'interroger sur l'utilité sociale d'un bien ou d'un service, qu'il soit offert par un acteur public, une association ou une entreprise privée, revient donc à questionner le processus qui a permis de légitimer sa production. L'utilité sociale de l'action publique ne peut ainsi être développée qu'en donnant place à davantage de délibération collective, davantage d'évaluation pluraliste, de décentralisation et de délégation au profit de structures à l'écoute de la demande sociale. L'utilité sociale de l'entreprise privée ne peut se développer que si elle comprend que la réussite sur le marché passe par la prise en compte d'exigences désormais plurielles, qu'on ne peut appréhender qu'en étant à l'écoute de la société.

Sur ces bases, penser l'utilité sociale contribue au travail incessant que doit faire la collectivité sur elle-même pour donner une consistance plus forte à la promesse démocratique: en démocratisant l'Etat, en démocratisant l'économie, en accordant plus d'autonomie à la société civile et, notamment, à toutes les formes décentralisées de production de richesses et de biens publics.

Mais dès que les modes de légitimation de toute production de richesse, qu'elle soit publique ou marchande, deviennent plus complexes, la question de l'évaluation prend une place centrale. L'Etat se pense toujours légitime par nature; les entreprises privées pensent que la profitabilité suffit à justifier toutes leurs pratiques; et les organisations de l'économie sociale pensent que leur caractère non lucratif suffit à garantir leur vertu. Nous considérons, au contraire, que les processus de légitimation doivent être plus complexes et que la réflexion sur l'évaluation de l'utilité sociale de toute activité mérite d'être développée.

Nous n'avons pas, dans ce hors-série, développé longuement les enjeux liés à l'évaluation de l'action publique, question qui a fait l'objet de nombreux travaux. Nous avons essentiellement concentré notre travail sur l'étude des structures associatives novatrices qui développent des activités associant le marchand et le non-marchand. Ces acteurs revendiquent leur utilité sociale vis-à-vis de financeurs publics ou privés, soucieux d'évaluer les résultats des politiques menées par leurs partenaires. Nous nous sommes également intéressés à des cas d'entreprises qui ont entamé une réflexion sur l'utilité sociale de leur activité, en partenariat avec des structures représentant la société civile ou à l'aide de méthodologies développées par des acteurs extérieurs.

De même que se développe une critique des modes de mesure de la richesse, les politiques publiques font de plus en plus l'objet de procédures d'évaluation qui mettent en oeuvre des critères à la fois quantitatifs et qualitatifs. Leur méthodologie prend en compte une variété de sources et d'acteurs, et répond à des finalités à la fois managériales et démocratiques, d'efficacité et de transparence. Dans cette perspective, elles servent d'exemples aux méthodes utilisées désormais dans le secteur associatif.

On regroupe sous le terme d'évaluation des politiques publiques (7) aussi bien un bilan d'activité fait par un service de l'Etat qu'une étude sociologique de l'impact d'une nouvelle mesure sociale ou la modélisation économétrique des effets d'une nouvelle mesure fiscale, etc. Elle se développe en France depuis les années 70 pour justifier plus solidement les interventions et les dépenses publiques dans un contexte de restriction budgétaire, mais aussi parce que la décentralisation et la construction européenne ont accru les besoins d'information et de coordination de ces différents niveaux de pouvoir. Elle répond, enfin, à un souci de transparence démocratique.

Reste que pour évaluer une politique, encore faut-il que ses objectifs aient été clairement identifiés, comme le rappelle le Petit guide de l'évaluation publique, rédigé par le Conseil scientifique de l'évaluation (8). Ce qui demande un travail de définition et de redéfinition, parce que ces objectifs sont rarement énoncés de manière à pouvoir être confrontés à des résultats observables. Tout d'abord, les formulations officielles répondent souvent à la nécessité d'afficher une volonté politique; ensuite, elles mélangent les objectifs finaux et intermédiaires; enfin, tout ne peut pas être traduit en effets directement observables.

L'atteinte des objectifs, qu'on mesure par des indicateurs de résultat, ne suffit pourtant pas à évaluer une politique. Par exemple, l'évolution du taux de chômage est l'un des indicateurs qui permet de mesurer l'efficacité d'une politique de l'emploi. Mais il ne suffit pas, ne serait-ce que parce qu'il est influencé par d'autres facteurs, comme la conjoncture économique. L'évaluation des politiques publiques se fait plus souvent en s'interrogeant sur leur pertinence, leur cohérence, leur efficacité et leur impact (voir encadré ci dessous).

Différentes méthodes sont utilisées dans les procédures d'évaluation des politiques publiques. Elles mêlent des critères quantitatifs et qualitatifs, et mobilisent une grande variété de sources (enquêtes, entretiens, études de cas, etc.). Par exemple, la Direction de l'évaluation et de la prospective (DEP), au ministère de l'Education nationale, compare des données sur des échantillons d'élèves entrant en CE2 et en 6e, dont les niveaux en français et en mathématiques sont mesurés. Il s'agit de déterminer si l'appartenance à un établissement en zone d'éducation prioritaire (ZEP) pèse de manière négative ou non sur les résultats dans ces matières. Puis, elle regarde si cet effet s'estompe deux années plus tard, lors de l'entrée en 6e. Cette comparaison permettant de démontrer que les moyens supplémentaires dont disposent les ZEP réduisent le handicap scolaire des enfants issus d'un milieu défavorisé. Dans le cas d'un dispositif d'aide à l'emploi, au-delà des données chiffrées, on interroge directement les employeurs pour comprendre comment l'aide est prise en compte dans la gestion du personnel.

Quant aux instances d'évaluation, il n'y a pas, précise le Petit guide de l'évaluation publique, de composition type. Elle doit permettre la confrontation des points de vue des responsables de la mise en oeuvre de la politique évaluée avec ceux d'acteurs extérieurs: experts, acteurs sociaux concernés par la politique en tant que partenaires ou bénéficiaires… Nous retrouvons la logique partenariale qui doit fonder l'évaluation de l'utilité sociale. Telle qu'elle est expérimentée sur le terrain, cette dernière s'inspire à la fois des principes et des méthodes empruntés à l'évaluation des politiques publiques et des nouveaux indicateurs de richesse décrits plus haut.

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 Notes

(1) Coll. Alto, éd. Aubier, 1999.

(2) Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations, 1776.

(3) Principes d'économie politique du point de vue de leur application pratique, 1882.

(4) Ed. Recherches-Ipraus, 1980.

(5) "La théorie de la régulation à l'épreuve de l'économie de la qualité et du service", Economie et Société n° 7, juillet 2002.

(6) Lire De la croissance au développement: à la recherche d'indicateurs alternatifs, par Jean Gadrey, disponible sur www.travail.gouv.fr/actualites/pdf/GADREY.pdf Voir aussi Alternatives Economiques n° 211, février 2002.

(7) La définition officielle figure dans le décret du 22 janvier 1990 sur l'évaluation des politiques publiques: "Evaluer une politique, c'est rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en oeuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont fixés."

(8) En ligne sur le portail de l'évaluation des politiques publiques: www.evaluation.gouv.fr, créé à l'initiative du Commissariat général du Plan.

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